LOA 2015: Breves reflexões sobre o orçamento público

José Antônio Gramelich*

A chegada do mês de setembro representa, na sabedoria popular, o início da contagem do prazo para os preparativos das comemorações típicas de final de ano. Mas, o que a maioria das pessoas desconhece é que neste mês se encerra o prazo previsto na legislação estadual para o encaminhamento, por parte do chefe do Poder Executivo, da proposta de lei orçamentária para o ano subsequente.

Assim como as datas comemorativas do ano que sempre ocorrem na mesma época, as peças orçamentárias previstas no artigo 165 da Carta Política de 1988 também possuem características e prazos próprios a serem observados por todos os entes da Federação brasileira. No caso do Estado do Espírito Santo, tais regras estão gravadas na Lei Complementar n.º 007/1990.

Mas, o que são e para que servem as peças orçamentárias? Antes de responder à pergunta, cabe esclarecer que vigem no Brasil três espécies do gênero peça orçamentária: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

O PPA representa um modelo de planejamento de médio prazo – 04 anos – e que, pode-se dizer, vai refletir as intenções de gasto público do grupo político que comanda o governo para o referido período. Ainda sobre o PPA, é importante destacar que o prazo de duração desta peça orçamentária não se confunde com o mandato do governante eleito, posto que ao assumir tal cargo o gestor cumprirá o último ano de vigência do PPA anterior e, ao mesmo tempo, elaborará um novo plano para os exercícios financeiros subsequentes, nos termos do artigo 1º da Lei Complementar 007/1990.

A LDO surgiu a partir da Constituição Federal (CF) de 1988 e, com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), tornou-se um importante instrumento para verificação das metas e riscos fiscais dos entes públicos. Além disso, tem-se que a LDO deverá contemplar as propostas de alteração na legislação tributária e de pessoal, bem como apresentar as medidas compensatórias nos casos de renúncia de receitas.

Sobre a LOA, é comum acontecer algumas desinformações. Em um primeiro momento, para finalizar a parte introdutória sobre as peças orçamentárias, tem-se que o planejamento previsto anteriormente no PPA e na LDO será concretizado, em parte, mediante a aprovação da LOA. Ao estimar as receitas e fixar as despesas, a lei orçamentária demonstrará as fontes e o destino/aplicação dos recursos à disposição dos gestores públicos.

Assim como o PPA e a LDO, a iniciativa do projeto de lei orçamentária é exclusiva e, nos termos da Constituição Federal, somente o chefe do Poder Executivo poderá encaminhar tal proposta para a apreciação do respectivo Poder Legislativo. Isso implica dizer que apenas os prefeitos municipais, governadores e o presidente da República possuem competência para iniciar o processo legislativo sobre orçamento. Contudo, a exclusividade de inciativa não afasta a competência dos poderes legislativos em apreciar, emendar e requerer maiores detalhamentos sobre o projeto de lei submetido aos mesmos.

Esse fato tem uma importância desconhecida pela maioria da população. Sendo o chefe do Poder Executivo o gestor da maior fatia orçamentária, poderia este impor, facilmente, sua vontade e administrar os seus comandados sem a preocupação de oportunizar um debate maior sobre quais projetos deveriam ser realizados pelo poder público local. Pela simples possibilidade de o Poder Legislativo poder discutir, sugerir emendas e abrir as sessões legislativas ao público em geral minimiza-se, relativamente, a ocorrência desta situação de gestão unilateral.

De fato, a baixa participação popular nas discussões sobre matéria orçamentária nos remete para uma constatação ainda mais preocupante: a ausência de planejamento estratégico voltado para o setor público. Um dos maiores erros cometidos pelas administrações públicas, principalmente as municipais, é achar que o orçamento é somente uma lei que vai autorizar a arrecadação e a aplicação de recursos para suportar os programas de trabalho previstos na própria lei. O orçamento público aprovado deveria ser a materialização de um projeto maior – no caso, o planejamento estratégico -, evidenciando as políticas públicas que serão efetivadas no exercício financeiro a que se refere.

Mas, se a ausência de um planejamento de longo prazo é uma realidade, como então maximizar as oportunidades de melhoria que poderiam ser realizadas por meio de um orçamento público? Inicialmente, é necessário destacar que as necessidades e objetivos a serem alcançados pelas políticas públicas são diferentes de local para local. Apesar disso, algumas ações podem ser executadas visando o aperfeiçoamento da sistemática orçamentária.

Uma destas ações poderia ser melhorar a divulgação das campanhas de incentivo à participação popular quando das discussões sobre as peças orçamentárias, principalmente no que se refere ao PPA e a LOA. Com isso, nunca é demais lembrar, estar-se-ia corroborando com um dos princípios da administração pública aplicado aos orçamentos, qual seja, a publicidade.

Em outro momento, é preciso tratar o orçamento com um pouco mais de metodologia científica. A avaliação da situação econômico-financeira e das demais variáveis que envolvem a esfera de governo não são devidamente diagnosticadas no processo que antecede a elaboração das peças orçamentárias. Isso dificulta a aprovação de leis mais próximas da realidade local, desdobrando-se, consequentemente, em despesas públicas sem a efetividade esperada.

Sem maiores pretensões, é fácil observar que a adoção de medidas simples surtiria efeito razoável nos processos de elaboração e execução dos orçamentos públicos e contribuiria para o atingimento do objetivo destes instrumentos de gestão, qual seja, o bem estar e a segurança da coletividade.

*Auditor de Controle Externo do TCE-ES, bacharel em Administração e em Ciências Contábeis pela Ufes, especialista em Gestão Pública, Contabilidade e Gestão de Recursos Humanos, professor de Empreendedorismo (Sedu) e instrutor do Tribunal de Contas.