GUIA BÁSICO

1 – Definições

1.1 – O que se entende por desastre, situação de emergência e estado de calamidade pública?

A Lei Nº 12.608, de 10 de abril de 2012, apresenta as seguintes definições:

• desastre: resultado de evento adverso, de origem natural ou induzido pela ação humana, sobre ecossistemas e populações vulneráveis que causa significativos danos humanos, materiais ou ambientais e prejuízos econômicos e sociais;
• situação de emergência: situação anormal provocada por desastre causadora de danos e prejuízos que implicam o comprometimento parcial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido e da qual decorre a necessidade de recursos complementares dos demais entes da Federação para o enfrentamento da situação; e
• estado de calamidade pública: situação anormal provocada por desastre causadora de danos e prejuízos que implicam o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido, de tal forma que a situação somente pode ser superada com o auxílio dos demais entes da Federação;

Os desastres naturais e tecnológicos (aqueles provocados) são divididos em grupos e subgrupos, a partir da Classificação e Codificação Brasileira de Desastres (Cobrade).

Neste sentido, o Decreto Nº 12.340, de 1º de dezembro de 2010, dispõe sobre as transferências de recursos da União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de prevenção em áreas de risco de desastres e de resposta e de recuperação em áreas atingidas por desastres e sobre o Fundo Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil.

Também, o Decreto Nº 11.219, de 5 de outubro de 2022, regulamenta o art. 1º-A, o art. 3º, o art. 4º, o art. 5º e o art. 5º-A da Lei nº 12.340/2010, para dispor sobre as transferências obrigatórias de recursos financeiros da União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para a execução de ações de prevenção em áreas de risco de desastres e de resposta e recuperação em áreas atingidas por desastres.

2 – Procedimentos

2.1 – Como deve proceder o poder público municipal no caso de ocorrência de desastre?

Em caso de desastre, é imperioso que o poder público municipal institua de imediato ao menos duas frentes de trabalho: uma que terá atuação junto às comunidades afetadas, prestando atendimento às vítimas, e outra que dará suporte administrativo para atuação da primeira, cuidando de todas as questões legais, necessárias para que as compras, as obras e os serviços sejam realizados em estrita obediência à legislação. A integração dessas duas equipes é fundamental para a eficácia da operação e obtenção dos objetivos buscados.

2.2 – Como tornar pública a situação de emergência ou estado de calamidade pública?

A situação de emergência ou de estado de calamidade pública terá sua publicidade concretizada com a publicação de um decreto. A expedição desse ato é necessária para que o município tenha sua situação reconhecida por outros entes (Estado e União) e possa receber recursos provenientes desses para recuperação das áreas atingidas.

2.3 – Qual o papel da equipe administrativa?

Primeiramente, a equipe administrativa deve levantar as demandas de atendimento imediato.
Situações decorrentes de desastres pressupõem adoção de certas medidas para que compras, serviços e obras sejam contratados na forma da lei.

Há de se verificar se os contratos em vigor podem ser utilizados como reforço para a recuperação das áreas atingidas e também se deverá ser realizada alguma contratação mediante processo de licitação ou sua dispensa.

Importante destacar que os objetos desses contratos devem guardar pertinência com as ações decorrentes da situação calamitosa como, por exemplo, medicamentos, locação de máquinas e equipamentos e fornecimento de materiais de construção.

2.4 – É possível a contratação por dispensa de licitação?

De acordo com o art. 75, VIII da Lei 14.133, de 1º de abril de 2021, é dispensável a licitação nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a continuidade dos serviços públicos ou a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para aquisição dos bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 1 (um) ano, contado da data de ocorrência da emergência ou da calamidade, vedadas a prorrogação dos respectivos contratos e a recontratação de empresa já contratada com base no disposto neste inciso.

O artigo 72 da Lei traz a lista de documentos que devem constar no processo:

• documento de formalização de demanda (que caracteriza a emergência ou calamidade pública) e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo;
• estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no  23 da Lei;
• parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que demonstrem o atendimento dos requisitos exigidos;
• demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o compromisso a ser assumido;
• comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e qualificação mínima necessária;
• razão da escolha do contratado;
• justificativa de preço; e
• autorização da autoridade competente.

O ato que autoriza a contratação direta ou o extrato decorrente do contrato deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial.

Também, nos termos do §3º do art. 137, a rigor, não serão admitidas as hipóteses de extinção por:

• suspensão de execução do contrato, por ordem escrita da Administração, por prazo superior a 3 (três) meses;
• repetidas suspensões que totalizem 90 (noventa) dias úteis, independentemente do pagamento obrigatório de indenização pelas sucessivas e contratualmente imprevistas desmobilizações e mobilizações e outras previstas; e
• atraso superior a 2 (dois) meses, contado da emissão da nota fiscal, dos pagamentos ou de parcelas de pagamentos devidos pela Administração por despesas de obras, serviços ou fornecimentos.

2.5 – Como formalizar os pagamentos decorrentes das licitações ou contratações por dispensa de licitação?

Após a realização da licitação ou da sua dispensa, os municípios em situação de emergência ou de calamidade deverão seguir todas as rotinas normais em relação ao empenho, liquidação e pagamento das despesas, ou seja, as fases da despesa pública deverão ser respeitadas e a execução do objeto (compra, serviço, obra) deve ser precedida da contratação.

É possível que os recursos a serem empregados sejam provenientes de convênios ou instrumentos congêneres firmados com outros entes. Neste caso, o aplicador dos recursos deverá prestar atenção às regras estabelecidas pelo ente repassador dos recursos, já que qualquer irregularidade poderá acarretar responsabilidade pessoal do agente público para a devolução dos recursos recebidos.

Ainda, o art. 141 da Lei 14.133/2021 indica a possibilidade da alteração da ordem cronológica de pagamento em prol aos contratos de calamidade pública, mediante prévia justificativa da autoridade competente e posterior comunicação ao órgão de controle interno da Administração e ao tribunal de contas competente.

3 – Contratação de pessoal

3.1 – Os municípios poderão contratar pessoal por prazo determinado?

Em seu artigo 37, inciso IX, a Constituição Federal estipula que a lei poderá estabelecer os casos de contratação por tempo determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público.

No caso de emergência ou de calamidade pública, em ocorrendo a necessidade temporária de excepcional interesse público, o município deverá providenciar a elaboração de lei contendo a autorização para essas contratações, descrevendo as hipóteses autorizativas.

Convém lembrar que compete ao gestor, ao aplicar a lei, comprovar que aquela contratação, além de se enquadrar em hipótese constante da lei do município, encontra-se em consonância com o artigo 37, inciso IX, da Constituição Federal.

A lei municipal deverá estabelecer, de maneira razoável, os prazos máximos da duração dos contratos, as funções a serem desempenhadas com a respectiva escolaridade exigida, a remuneração, seus direitos e deveres, e ainda dispor quanto à possibilidade ou não da prorrogação do contrato.

Antes de proceder às assinaturas dos contratos, deverá providenciar a respectiva dotação orçamentária.

4 – Despesas

4.1 – É possível que o município forneça alimentação aos voluntários?

Sim, desde que as despesas sejam destinadas unicamente à alimentação dos voluntários enquanto estes estiverem desempenhando atividades específicas de auxílio à população e desde que haja a respectiva dotação orçamentária.

É importante que o município proceda ao cadastramento dos voluntários e comprove as atividades realizadas.

4.2 – É possível o município abastecer tratores e máquinas, mesmo que emprestados por particulares ou outros entes públicos?

Sim, desde que seja instituído rigoroso controle das despesas por meio de cadastramento dos equipamentos e verificação de que estejam sendo utilizados em prol do município.

Deve-se ressaltar ainda a necessidade de existência de prévia dotação orçamentária.

5 – Ajuda a municípios afetados

5.1 – Pode um ente público ou município que não esteja em situação de emergência ou calamidade pública designar seus servidores para prestarem serviços em município atingido?

Sim, observado o art. 62 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que prevê a autorização na LDO e na LOA, além da exigência de convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme sua legislação, bem como fixar o prazo e as atividades a serem desempenhadas.

5.2 – Pode um ente público não atingido pela calamidade emprestar veículos e máquinas para utilização por município atingido?

Via de regra, os equipamentos pertencentes a determinado ente devem ser empregados em suas finalidades institucionais. Entretanto, em caso de calamidades públicas, afigura-se razoável que um ente possa ajudar outro com o empréstimo de equipamentos, como ambulâncias, tratores, retroescavadeiras, bombas de sucção, entre outros.

É fundamental, entretanto, que o empréstimo seja formalizado, com a indicação dos motivos e que o recebedor do empréstimo se responsabilize pelo seu uso e conservação e ateste formalmente o seu recebimento, observando, ainda, o art. 62 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

5.3 – Pode um município não atingido fazer a doação de bens como cestas básicas, colchões e remédios, entre outros, para município outro em estado de emergência ou de calamidade pública?

Sim, desde que haja lei autorizando e que seja, também, observado o art. 62 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

6 – Fonte de recursos e Lei de Responsabilidade Fiscal

6.1 – O que fazer se for necessária ajuda financeira por parte do governo federal ou estadual?

Com a edição da Lei Federal 12.608/2012, os requisitos e a documentação necessários para a obtenção de recursos federais foram disciplinados Instrução Normativa 002, de 20/12/2016, do extinto Ministério da Integração Nacional.

Esta instrução define o nível de intensidade dos desastres e as providências necessárias para obter o reconhecimento das situações de emergência ou de estado de calamidade pública.

O encaminhamento desta documentação para a Coordenadoria Estadual de Defesa Civil do Estado do Espírito Santo é essencial para que haja o reconhecimento da situação de anormalidade. Essas orientações são importantes para que o município solicite ajuda financeira junto ao governo do Estado. Mais informações podem ser obtidas no sítio eletrônico http://www.defesacivil.es.gov.br.

Para obter ajuda financeira do governo federal, deve-se obter as informações no Ministério do Desenvolvimento Regional, no sitio eletrônico: mdr.gov.br. Os modelos de formulários a serem preenchidos e o guia de orientações podem ser acessados em http://www.defesacivil.gov.br.

O art. 6º da Instrução Normativa 002/2016 define a documentação necessária:

Art. 6º. O reconhecimento federal se dará por meio de portaria, mediante requerimento do Chefe do Poder Executivo do Município, do Estado ou do Distrito Federal afetado pelo desastre.

§ 1º O requerimento deve explicitar:

1. As razões pelas quais a autoridade do poder executivo municipal ou estadual deseja o reconhecimento;
2. Necessidade comprovada de auxílio federal complementar, data e tipo de desastre;
3. Especificação dos benefícios federais a serem pleiteados para atendimento às vítimas de desastres, conforme disposto em legislação;
4. Deve contemplar a fundamentação legal e estar acompanhado dos seguintes documentos:

1. Decreto da SE ou ECP do ente federado solicitante (original ou cópia autenticada ou carimbo e assinatura de confere com original);
2. Formulário de Informações do Desastre – FIDE, conforme o estabelecido no anexo I desta Instrução Normativa;
3. Declaração Municipal de Atuação Emergencial – DMATE e/ou Declaração Estadual de Atuação Emergencial – DEATE, conforme o estabelecido nos anexos II e III desta Instrução Normativa, demonstrando as medidas e ações em curso, capacidade de atuação e recursos humanos, materiais, institucionais e financeiros empregados pelo ente federado afetado para o restabelecimento da normalidade;
4. Parecer Técnico do Órgão Municipal ou do Distrito Federal e, quando solicitado, do Órgão Estadual de Proteção e Defesa Civil;
5. Relatório Fotográfico, conforme o estabelecido no anexo IV desta Instrução Normativa, contendo fotos datadas, legendadas, com boa resolução, preferencialmente georreferenciadas e que, obrigatoriamente, demonstrem a relação direta com os prejuízos econômicos e, quando possível, com os danos declarados;
6. Outros documentos e registros que comprovem as informações declaradas e auxiliem na análise do reconhecimento federal.

§ 2º Os documentos mencionados neste artigo deverão ser enviados ao Ministério da Integração Nacional, via Sistema Integrado de Informações sobre Desastres – S2ID, conforme o estabelecido na Portaria N. 526, de 06 de setembro de 2012, observados os prazos, procedimentos e critérios estabelecidos pela legislação pertinente.

1. No caso de desastres súbitos – 15 (quinze) dias da ocorrência do desastre;
2. No caso dos desastres graduais ou de evolução crônica -20(vinte) dias contados da data do Decreto do ente federado que declara situação anormal.

6.2 – Pode o município fazer uso da reserva de contingência?

A utilização de créditos orçamentários que tenham como fonte de recursos a reserva de contingência está restrita, em regra, às hipóteses previstas no art. 5º, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal, quais sejam: cobertura de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

São riscos fiscais justamente a possibilidade de ocorrência de eventos ou fatos econômicos que venham a impactar ou onerar de forma substancial e negativamente as contas públicas, tais como a possibilidade de receitas previstas não se realizarem ou a necessidade de execução de despesas inicialmente não fixadas, como as decorrentes das operações de recuperação de áreas atingidas por desastres.

Dessa forma, de acordo com tal dispositivo, a situação de emergência ou o estado de calamidade autorizam a utilização da reserva de contingência.

6.3 – É permitido ao município abrir crédito extraordinário?

Conforme o disposto no artigo 167, § 3º, da Constituição Federal, a abertura de crédito extraordinário somente será admitida para cobrir despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.

No mesmo sentido segue o artigo 41, inciso III, da Lei 4.320/1964 que, ao elencar as espécies de crédito adicional, definiu o crédito extraordinário como aquele destinado a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.

Dessa forma, é plenamente possível a abertura de crédito extraordinário para enfrentar os prejuízos decorrentes de situações imprevistas que tenham dado origem ao estado de emergência ou de calamidade, observando-se que a abertura deverá ocorrer, no caso de Estados e Municípios, por meio de decreto do Poder Executivo, que dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo, conforme art. 44 da Lei 4.320/1964.

6.4 – É prevista alguma atenuação de prazos ou de limites pela Lei de Responsabilidade Fiscal quando reconhecida juridicamente a situação de emergência ou de calamidade pública?

De acordo com o artigo 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal, quando for reconhecida pela Assembleia Legislativa a ocorrência de calamidade pública em estado ou município, enquanto perdurar a situação:

• serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos artigos 23 e 31;
• serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9º.

7 – Fiscalização | Sanções

7.1 – Responsabilidade administrativa

No desempenho de suas funções, o servidor público deve pautar sua conduta nos princípios constitucionais relativos à administração pública, que deve ser decorosa, honesta, transparente, respeitada a boa-fé.

Caso haja o desrespeito a esses ditames, poderá o servidor público ser responsabilizado na esfera administrativa, estando sujeito até mesmo à pena de demissão do serviço público, sem prejuízo das sanções de natureza cível ou criminal.

7.2 – Responsabilidade criminal

Algumas condutas ilícitas, além de merecerem a devida sanção na esfera administrativa, pela sua gravidade, também foram erigidas pela lei à condição de crime. A Lei 8.666/1993 institui como crime em seu artigo 89, com pena de detenção de três a cinco anos, o ato de dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas na mesma, ou deixar de observar as formalidades pertinentes à dispensa ou à inexigibilidade.

7.3 – Improbidade administrativa

De acordo com a Lei 8.429/1992, constitui ato de improbidade administrativa qualquer ação que frustre a licitude de processo licitatório ou o dispense indevidamente, estando o responsável sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente:

• ressarcimento integral do dano;
• perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;
• perda da função pública;
• suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos;
• pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial;
• proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos.

7.4 – Tomada de contas especial

Se a conduta do gestor ocasionar dano ao erário, deverá ser instaurado o procedimento de tomada de contas especial, cujos objetivos são o de identificar o responsável e quantificar o dano, procedendo ao devido ressarcimento, respeitados, obviamente, os princípios do contraditório e da ampla defesa.

Conforme dispõe a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo:
Art. 83 – A autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, adotará providências com vistas à instauração de tomada de contas especial para a apuração dos fatos, a identificação dos responsáveis e a quantificação do dano, quando caracterizadas:

1. omissão do dever de prestar contas;
2. não comprovação da aplicação de recursos repassados pelo Estado ou Município;
3. ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores públicos;
4. ocorrência de extravio, perda, subtração ou deterioração culposa ou dolosa de valores e bens;
5. concessão irregular de quaisquer benefícios fiscais ou de renúncia de receitas de que resulte dano ao erário;
6. prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo, irregular ou antieconômico de que resulte dano ao erário;
7. outras hipóteses previstas em lei ou regulamento.

§ 1º No caso de não cumprimento do disposto no caput deste artigo, o Tribunal de Contas determinará a instauração da tomada de contas especial, fixando prazo para cumprimento da decisão.

Caso o gestor responsável pela instauração da tomada de contas especial não o fizer, poderá ser solidariamente responsabilizado a ressarcir o erário.

7.5 – Responsabilidade solidária

Nos termos do art. 73 da Lei 14.133/2021, na hipótese de contratação direta indevida ocorrida com dolo, fraude ou erro grosseiro, o contratado e o agente público responsável responderão solidariamente pelo dano causado ao erário, sem prejuízo de outras sanções legais cabíveis.

8 – Receitas

8.1 – Possibilidade de descontos, anistias, isenções, suspensão total de cobrança relativos a tributos , remissões ou qualquer benefício fiscal

A regra é a cobrança de tributos. Excepcionalmente para o gestor deixar de cobrar seus créditos há necessidade de autorização para renúncia de tal receita.

A concessão de benefícios fiscais acima configura renúncia de receita deve observar os regulamentos dos artigos 14 e 65, §1°, inciso III da LRF, além do art. 113 do ADCT, exigindo encaminhamento de projeto de lei autorizativo ao Legislativo, apresentando a estimativa do impacto orçamentário financeiro, no ano em que iniciar e nos dois seguintes, a compatibilidade da proposta junto a LDO e indicar uma das medidas alternativas: demonstrar que a renúncia foi considerada na estimativa da receita da LOA ou acompanhar medidas de compensação.

Caso a Assembleia Legislativa reconheça estado de calamidade pública, o ente ficará dispensado de apresentar a adequação junto a LDO e as medidas alternativas (demonstrar que a renúncia foi estimada na receita da LOA ou medidas de compensação), desde que os recursos sejam destinados ao combate à calamidade pública. Logo, fica obrigado tão somente a indicar a estimativa do impacto orçamentário e financeiro, sob pena de inconstitucionalidade da norma.

Isenção fica vedada enquanto espécie de benefício para casos de IPTU nos locais onde a legislação preveja a ocorrência do fato gerador do imposto presumivelmente no primeiro dia do exercício.

Reconhecimento da calamidade pública é importante a fim de evitar questionamentos quanto ao §10° do art.73 da Lei 9504/1997 em razão das eleições deste ano.

8.2 – Execuções Fiscais – suspensão de prazos de citação, possibilidade de anistia e o procedimento na esfera administrativa

 O município deve estar atento quanto ao cumprimento do art. 11 da LRF que dispõe que constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.

Pois os prazos prescricionais não serão interrompidos em razão da calamidade que sofreu o município. Assim, se o município não tomar as medidas necessárias para cobrança, há possibilidade de ocorrer prescrição e, consequentemente, perda de montantes inscrito na dívida ativa.

8.3 – Possibilidade de prorrogações de vencimentos de tributos/e ou parcelamentos

O vencimento de tributos inclusive o prazo de parcelamentos é regulamentado pela legislação municipal as quais devem ser observadas e se necessário efetuar as devidas alterações por lei.