ORÇAMENTO E FINANÇAS

No âmbito do estado do Espírito Santo os instrumentos de planejamento e de orçamento encontram-se previstos no art. 165 da Constituição Federal, bem como no art. 150 da Constituição Estadual, são eles: PPA contemplando os exercícios de 2020 a 2023, consubstanciado na Lei Estadual 11.095/2020 (11 programas de gestão e 34 programas finalísticos); LDO, Lei Estadual 11.677/2022, elaborada nos termos do § 2º, do art. 165 da Constituição da República de 1988, compreendendo as metas e as prioridades do governo, dispondo sobre a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA) para o exercício de 2023; LOA, Lei Estadual 11.767/2022, compreendendo o orçamento para o exercício de 2023. 

A ação do Governo foi estruturada em programas previamente definidos no Plano Plurianual, englobando o período de quatro anos. Os objetivos dos programas constam do PPA, que abrangeu os três últimos exercícios financeiros da legislatura 2019/2022 e o primeiro da legislatura 2023/2026, sendo que não foram identificadas alterações, não havendo ruptura com o que foi originalmente programado. 

Observou-se que, nos quatro anos do PPA, o programa de gestão “Previdência Social” e os finalísticos “Novo SUS Capixaba”, “Melhoria da Qualidade do Ensino e da Aprendizagem na Rede Pública”, “Estado Presente em Defesa da Vida”, “Justiça Acessível com Solução de Demandas Efetiva, Adequada e em Tempo Razoável” e “Mobilidade Urbana” representaram 70% (R$ 58,1 bilhões) do total de recursos empenhados. 

Destaca-se o alerta quanto à necessidade de atender à Constituição quanto o dever da administração de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. Neste ponto, considerando, por exemplo, que programas finalísticos “Promoção, Defesa e Atendimento dos Direitos da Criança e do Adolescente” (R$ 3,5 milhões), “Controle, Preservação e Conservação da Biodiversidade e dos Recursos Naturais” (R$ 58 milhões), “Defesa do Consumidor” (R$ 54 milhões), “Gestão Integrada de Saneamento, Habitação e Desenvolvimento Urbano” (R$ 922 milhões) e “Gestão Integrada das Águas e da Paisagem” (R$ 195 milhões) receberam menos recursos em relação ao que foi planejado. 

Quanto à LDO, as suas atribuições dizem respeito à definição de metas e de prioridades da administração pública, orientando assim o processo de elaboração da LOA. 

Constatou-se que a LDO (Lei 11.677/2022) definiu as prioridades, em 25 programas, e as metas da administração pública estadual, referentes ao exercício financeiro de 2023. O total empenhado (execução) dos programas definidos como prioritários representou, na média entre os 25 programas, 90,82% da despesa autorizada. 

Neste ponto, cabe o alerta de que o exercício foi encerrado com superávit financeiro, mas que nem todos os programas prioritários foram executados.  

Por seu turno, a LOA, Lei Estadual 11.767/2022, para o exercício financeiro de 2023 estimou a receita e fixou a despesa em R$ 23,6 bilhões, sendo R$ 22,5 bilhões dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e R$ 1,1 bilhão do Orçamento de Investimento. 

No que diz respeito às receitas, a LOA, para o exercício financeiro de 2023, inicialmente, estimou a receita em R$ 22.507.308.118,00, compreendendo o Orçamento Fiscal e o da Seguridade Social.  

A previsão inicial foi alterada, adicionando-se o montante de R$ 1.708.729.300,50, resultando em uma receita atualizada de R$ 24.216.037.418,50. 

A receita total, realizada em 2023, alcançou o montante de R$ 25.896.341.219,57, representando 106,94% da previsão atualizada. As receitas correntes arrecadadas totalizaram R$ 24.093.158.389,04, correspondendo ao percentual de 105,56% da previsão atualizada. As receitas de capital totalizaram R$ 1.803.182.830,53, com percentual de realização de 129,47% da previsão atualizada. 

Quanto às despesas, a LOA fixou a despesa em R$ 22.507.308.118,00, incluindo a Reserva do RPPS no valor de R$ 1.127.050.000,00 e a Reserva de Contingência no valor de R$ 462.434.368,00. 

Conforme o Balanço Orçamentário, as alterações orçamentárias elevaram as despesas autorizadas para R$ 28.562.012.589,81, representando um aumento de 26,90%, no valor de R$ 6.054.704.471,81, sendo R$ 6.025.282.471,81 de créditos suplementares e R$ 29.422.000,00 de créditos especiais. 

Verificou-se também a suficiência de recursos para a abertura de crédito adicional, tendo por base o superávit financeiro de exercício anterior e o excesso de arrecadação, observada a fonte de recursos, não havendo evidência do descumprimento das normas pertinentes. 

Execução das despesas 

Em relação à execução das despesas, observou-se que a despesa executada alcançou o montante de R$ 25.098.719.258,87, representando 91,48% da dotação atualizada (excluída a Reserva do RPPS). 

Com base nos dados apresentados, verificou-se que as despesas correntes obtiveram a execução de 95,60% (R$ 19.361.331.270,41) das despesas autorizadas, enquanto as despesas de capital atingiram o percentual de execução de 80,78% distribuídos nas seguintes contas: investimentos no valor de R$ 4.218.697.944,46, inversões financeiras no montante de R$ 1.078.118.391,25 e amortização da dívida cifra de R$ 345.036.989,92. 

Das despesas distribuídas pelas Funções de Governo destacam-se aquelas com maior percentual de execução no exercício de 2023:  

– Saúde com 18,14%,
– Previdência Social com 17,18%,
– Educação com 12,93%,
– Segurança Pública com 9,13%,
– Encargos Especiais com 8,89%,
– Transportes com 8,19% e
– Judiciária com 5,57%. 

Não foram identificadas evidências de execução de despesas sem o prévio empenho e da realização de despesas ou a assunção de obrigações que excedessem os créditos orçamentários ou adicionais. 

Sobre a utilização dos recursos provenientes da compensação financeira pelo resultado da exploração de petróleo ou gás natural, consultando-se a despesa empenhada e a liquidada, constata-se que não há evidências de que essa fonte de recursos tenha custeado despesas vedadas. 

Das despesas empenhadas no exercício utilizando a fonte de recursos de royalties destacam-se aqueles elementos de despesa com maior percentual de execução: 

Obras e Instalações com 36,0%,
Auxílios com 17,5%,
Principal da dívida contratual resgatado 14,8%,
Juros sobre a dívida por contrato 12,5%,
Outros serviços de terceiros – pessoa jurídica 7%,
Equipamento e material permanente 4,6%. 

Quanto às contribuições previdenciárias devidas ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), considerando-se a data de vencimento das obrigações, conclui-se pelo atendimento à legislação pertinente. Ficou demonstrado que os valores foram empenhados, liquidados e pagos, a título de obrigações previdenciárias (contribuição patronal) devidas, bem como os valores retidos dos servidores e recolhidos para a autarquia federal. 

No que concerne à gestão orçamentária dos precatórios, não há irregularidades dignas de nota pertinente aos precatórios.  

Acerca do resultado orçamentário, as receitas orçamentárias do Estado realizadas no exercício de 2023 somaram R$ 25,9 bilhões e as despesas orçamentárias totalizaram R$ 25,1 bilhões, sendo observado superávit na execução orçamentária no valor de R$ 797,62 milhões. 

Note-se que do superávit orçamentário consolidado, de R$ 797.621.960,70, o valor de R$ 677.864.374,54 é pertinente ao Fundo Previdenciário, do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS). Caso o resultado do Fundo fosse deduzido, o resultado orçamentário consolidado do Estado diminuiria para o montante de R$ 119.757.586,16. 

No que tange ao orçamento de investimento, que registra os investimentos das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto, no exercício de 2023, a LOA fixou R$ 1.090.661.729,00, sendo que foram abertos créditos adicionais durante o exercício no montante de R$ 196.435.101,58, alterando a dotação inicialmente aprovada para R$ 1.217.096.830,58. A abertura de créditos adicionais estava prevista no art. 7º da LOA, no montante de R$ 327.198.519,00; portanto, respeitado o limite legal. 

As empresas estatais investiram R$ 956.125.022,07, tendo a Companhia Espírito Santense de Saneamento (CESAN) a maior execução, no valor de R$ 841.819.748,78 na função saneamento. Quantia esta que correspondeu a 65,40% do valor de investimento orçado total atualizado. 

Ao final do exercício financeiro de 2023, de acordo com os demonstrativos contábeis, o saldo da rubrica caixa e equivalentes de caixa totalizou R$ 9.529.546.840,69, o que representa, em valores nominais, um acréscimo de 4,50% em relação ao exercício anterior. Em contrapartida, o saldo da dívida flutuante perfez R$ 2.706.069.418,35 e, em valores nominais, é 1,35% menor do que o saldo do exercício anterior. 

A movimentação dos restos a pagar, no exercício, evidenciou uma inscrição de R$ 1.994.098.349,19, valor este 2,60% menor, quando comparado ao exercício anterior (em valores nominais). Por sua vez, a geração líquida de caixa e equivalentes de caixa apresentou-se positiva em 2023 – R$ 448.347.442,08. 

Da análise do resultado financeiro, não há evidências de desequilíbrio financeiro por fontes de recursos ou na totalidade. Cabe registrar que, do total de R$ 13.751.666.099,70 de superávit financeiro apurado, no exercício de 2023, o montante de R$ 6.584.199.973,23 é relativo ao resultado da Previdência (fontes de recursos 800, 801, 802 e 803). 

Sobre a ordem cronológica de pagamentos, verificou-se que não há irregularidades dignas de nota. 

Em relação à transferência de recursos aos Poderes, observou-se que não há evidências do descumprimento das leis, considerando-se as dotações atualizadas, os valores recebidos e os valores devolvidos ao Poder Executivo pelos Poderes Judiciário e Legislativo, pelo Ministério Público, pelo Tribunal de Contas e pela Defensoria Pública.  

Constataram-se a conformidade dos demonstrativos fiscais, bem como o cumprimento das formalidades e dos prazos de publicação, assim como assinaturas. 

A verificação do cumprimento das metas para os resultados primário e nominal foi apresentada no Demonstrativo dos Resultados Primário e Nominal, publicado pelo Governo do Estado. 

Registra-se que o Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) foi alterado pela Lei 12.000/2023, estabelecendo a meta fiscal de resultado primário e nominal deficitárias de R$ 976.823.000,00 e R$ 711.625.000,00, respectivamente, para o exercício financeiro de 2023. Apurou-se, todavia, um Resultado Primário deficitário de R$ 468.685.147,17, suportado por créditos suplementares, no valor de R$ 4.345.975.171,31 (fonte de recurso – superávit financeiro de exercícios anteriores), e um Resultado Nominal superavitário de R$ 63.706.802,47. 

Sobre o mínimo constitucional em educação, verifica-se o cumprimento da aplicação de 25,61% dos recursos provenientes das receitas resultantes de impostos, compreendidas as receitas de transferências constitucionais, na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE). 

Com relação à remuneração dos profissionais da educação básica, foram destinados 73,88% das receitas provenientes do Fundeb à remuneração dos profissionais da Educação Básica em efetivo exercício. 

Verificou-se, ainda, a realização de despesas no Fundeb, no exercício de 2023, no montante de R$ 1.717.142.730,71, o percentual equivalente a 98,55% das receitas do Fundeb, e ainda receitas a serem aplicadas no primeiro quadrimestre de 2024 no valor de R$ 25.249.749,20, de percentual equivalente a 1,45%, cumprindo a aplicação mínima de 90% no exercício de 2023. 

Relativamente à aplicação mínima constitucional em saúde, foram aplicados 17,19% da receita resultante de impostos. 

Quanto à receita corrente líquida, no encerramento do exercício de 2023, apurou-se a RCL do Estado do Espírito Santo no montante de R$ 22.373.375.355,79, com um aumento nominal de R$ 1.122.955.213,99, equivalente a 5,28% do valor apurado no exercício anterior (R$ 21.250.420.141,80). 

A despesa total com pessoal do Poder Executivo atingiu o montante de R$ 8.540.463.514,25, equivalente a 38,29% da receita corrente líquida, cumprindo o limite legal de 49%. Já a consolidada do Ente atingiu o montante de R$ 10.355.514.315,34, equivalente a 46,42% da receita corrente líquida (ajustada para cálculo dos limites da despesa com pessoal), cumprindo o limite legal de 60%. 

O saldo das operações de crédito alcançou no encerramento do exercício de 2023 o montante de R$ 531.031.718,84, equivalentes a 2,38% da RCL, cumprindo o limite legal de 16%. 

Constatou-se o comprometimento anual com amortizações, com juros e com demais encargos da dívida consolidada no montante de R$ 832.012.647,14, equivalente a 3,73% da RCL, cumprindo o limite legal de 11,5%. 

No exercício de 2023, não foram realizadas operações de crédito por antecipação de receita orçamentária. 

Com relação à garantia e contragarantia, ficou demonstrada a concessão de garantias para operações de crédito no montante de R$ 173.169.868,66, equivalentes a 0,78% da RCL, cumprindo o limite legal de 22%. 

A dívida consolidada líquida foi negativa na ordem de R$ 1.482.685.202,11 (após as deduções das disponibilidades de caixa e demais haveres financeiros), equivalente a -6,64% da RCL, cumprindo o limite legal de 200%. 

Apurou-se também o cumprimento da regra de ouro (do art. 167, III, da Constituição Federal), que veda a realização de receitas de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital. 

Do ponto de vista estritamente fiscal (disponibilidade de caixa e inscrição em restos a pagar), constatou-se que o Poder Executivo e o Ente possuem liquidez para arcar com seus compromissos financeiros. 

No que concerne à transparência na gestão, constatou-se a divulgação dos seguintes instrumentos de transparência da gestão fiscal, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos plurianuais 2016-2019, 2020-2023 e 2024-2027, as leis orçamentárias anuais de 2020 a 2024, as leis de diretrizes orçamentárias de 2020 a 2024, as prestações de contas anuais e os respectivos pareceres prévios do TCE-ES de 2017 a 2022 e os RREOs e os RGFs de 2019 a 2023, cumprindo a determinação legal. 

As normas estaduais identificadas que tratam de renúncia de receitas (Leis Estaduais nº 11.813/2023, 11.863/2023, 11.994/2023, 11.996/2024, 11.997/2023) atenderam ao disposto no art.  150, § 6º, da CF (lei específica) regulando exclusivamente a matéria. 

Por outro lado, dentre os encaminhamentos de novos projetos de lei propondo a instituição ou a ampliação de renúncia de receita, conclui-se que:  

(i) somente a LE 11.996/2023 não apresentou a estimativa do impacto orçamentário-financeiro, descumprindo as exigências do art. 113 do Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e do art. 14 caput da LRF;  

(ii) as Leis Estaduais 11.813/2013, 11.994/2023, 11.996/2023 e 11.997/2023 não atenderam ao disposto na LDO (compatibilidade), descumprindo as exigências do art. 14 caput da LRF; e  

(iii) as Leis Estaduais 11.813/2023 e 11.996/2023 não dispuseram sobre medidas de compensação previstas nos incisos I e II do art. 14 da LRF. 

Nesse sentido, o relatório técnico evidenciou a existência de não conformidades legais nos benefícios instituídos e/ou concedidos no exercício, falhas no planejamento da renúncia de receita a partir dos instrumentos de planejamento e de orçamento para o exercício (LDO e LOA), falhas na manutenção do equilíbrio fiscal das renúncias de receitas e falhas na transparência, decorrentes das ações relacionadas a prática de benefícios fiscais que decorra renúncia de receita. 

E, por isso, sugeriu dar ciência ao chefe do Poder Executivo estadual e aos responsáveis pelas Secretarias de Economia e Planejamento (SEP) e Fazenda (Sefaz) das ocorrências registradas no tópico renúncia de receitas, como forma de alerta, para que se aperfeiçoe o planejamento das peças orçamentárias e regularize as condições apontadas.