TCE-ES determina que governo do Estado crie leis para regularizar benefícios fiscais de ICMS

O Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCE-ES) expediu determinações e recomendações ao governo do Estado em relação aos benefícios tributários concedidos por meio de convênios e programas, buscando uma melhor avaliação dos resultados e apuração dos montantes de tributos efetivamente renunciados. As medidas foram tomadas em um processo de fiscalização, da modalidade levantamento, julgado na última quinta-feira (10) pelo plenário virtual da Corte. O levantamento integrou o Plano de Fiscalização das Contas de 2017 do então governador Paulo Hartung.

Foi determinado ao Poder Executivo que os benefícios relativos ao ICMS decorrentes de convênios no Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) sejam regularizados, por lei específica, na Assembleia Legislativa, conforme prevê a Constituição Federal.

Outra medida a ser tomada é que o governo, ao fazer novas proposições de benefícios tributários, sempre faça por meio de lei específica que trate exclusivamente do tema, e que as propostas de concessão ou ampliação de benefícios tributários sejam acompanhadas da estimativa do impacto orçamentário financeiro e atendam ao disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

A decisão do TCE-ES, que seguiu o posicionamento do relator, conselheiro Sérgio Aboudib, também traz recomendações ao governo do Estado e à Assembleia Legislativa sobre procedimentos a serem adotados quando houver a instituição e ampliação de benefícios fiscais. O processo tramitou em sigilo, visto que possui documentos fornecidos com natureza de circulação restrita.

O levantamento

O processo de levantamento foi instaurado para conhecer a estrutura e funcionamento dos benefícios fiscais concedidos pelo governo do Estado, englobando os benefícios tributários firmados mediante convênios do Confaz, e os Programas Invest-ES e Compete-ES. O Invest-ES tem o papel de atrair e expandir investimentos e o Compete-ES o papel de manter os investimentos existentes.

Os benefícios fiscais concedidos são em relação ao ICMS, que é um imposto estadual. É admitida a recusa intencional da arrecadação de receitas, por meio de lei específica, conforme a Constituição Federal.

Quanto ao ICMS, é necessário, ainda, antes da edição de lei específica, a autorização dos outros estados-membros e do Distrito Federal, no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz).  Também deve ser observado o planejamento previsto no plano plurianual (PPA), na lei de diretrizes orçamentárias (LDO), na lei orçamentária (LOA).

Como os convênios relativos ao ICMS foram autorizados por decreto, e não por lei, o TCE-ES entendeu que a medida foi feita em desacordo com a Constituição.

Ao analisar a tramitação de alguns projetos de Lei sobre benefícios fiscais na Assembleia Legislativa, outro ponto identificado foi a ausência de registro de cálculo de estimativa de impacto orçamentário-financeiro. Também se observou a falta de demonstração de que aquela renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, que não afetará as metas de resultados fiscais e que terá medidas de compensação por meio do aumento de receita, normas previstas na LRF.

Riscos

Na análise da área técnica, foram detectados seis riscos sobre os benefícios fiscais, que foram confirmados pelo conselheiro relator. Foram eles: a ausência de controle dos níveis de emprego gerados no programa Invest-ES; a fragilidade no controle das metas e contrapartidas contidas na legislação dos benefícios tributários; a ausência de fiscalização do cumprimento das atribuições dos setores no programa CompeteES; a ausência de controle dos tributos renunciados nos programas Invest-ES e Compete-ES; a ausência de controles e avaliação de resultados dos benefícios concedidos no âmbito do Confaz; e a possibilidade de sujeição às medidas de sanções previstas na LRF.

Além das três determinações feitas ao governo do Estado, com a determinação de que seja entregue pessoalmente ao governador a cópia do Relatório de Levantamento e da Manifestação Técnica, foram feitas outras seis recomendações.

Foram elas:

1. Que a Secretaria de Estado de Economia e Planejamento (SEP) seja inserida no processo de análise e elaboração de demandas referentes à instituição e ampliação de benefícios fiscais;
2. Que institua normas e procedimentos formais específicos para a realização da estimativa do impacto orçamentário-financeiro, a qual deve estar acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas;
3. Que promova a publicidade e transparência na concessão dos benefícios e incentivos tributários no que tange a: relação de beneficiários dos programas; valores dos benefícios concedidos e métodos utilizados na sua mensuração; métodos utilizados para monitoramento e avaliação dos resultados socioeconômicos e do montante total de recursos renunciados, separados por programas, diante da ausência dessas informações nos endereços eletrônicos da Sedes, Sefaz e Portal da Transparência do Estado;
4. Que divulgue, ainda que de forma agregada, informações sobre o cumprimento de metas e contrapartidas previstas nas respectivas legislações dos benefícios tributários, tendo em vista que os referidos dados não são divulgados ao público;
5. Que divulgue, ainda que de forma agregada, informações sobre resultados da arrecadação de novas receitas de ICMS, considerando o objetivo do Programa Invest-ES;
6. Que promova a consolidação e divulgação da legislação tributária referente a benefícios tributários.

Ressalta-se que na execução dos trabalhos de fiscalização, a equipe de auditores da Corte submete todas as questões aos responsáveis para que se manifestem. Neste processo de levantamento, essa fase ocorreu em 2018 e pode ser que, ciente do posicionamento da área técnica, o governo do Estado tenha providenciado alguns dos ajustes. A partir das determinações dadas pelo Plenário do TCE-ES, é possível recurso. Finalizada essa etapa, o TCE-ES abre nova fiscalização na modalidade “monitoramento” para verificar o cumprimento das deliberações.

Assembleia Legislativa

Já para a Assembleia Legislativa do Espírito Santo, o TCE-ES emitiu recomendações para o momento da análise de propostas que concedam ou ampliem renúncias de receita tributárias, nas comissões competentes.

Os colegiados deverão ser orientados sobre a necessidade de se verificar o cumprimento dos requisitos exigidos no artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, e essas análises devem ser anexadas ao processo de tramitação da proposta, permitindo seu acesso a todos os interessados, inclusive ao público externo, por meio da internet.

As comissões também deverão verificar a compatibilidade e adequação orçamentária e financeira das proposições, envolvendo a análise da repercussão sobre a receita e a despesa pública do Estado e da implicação quanto ao atendimento das normas orçamentárias e financeiras vigentes, também com a disponibilização das análises no histórico de tramitação de cada proposição na internet.

Veja aqui o voto do relator na íntegra.